Kioton pöytäkirja perusti ensimmäiset kansainväliset joustomekanismit jo yli 20 vuotta sitten, yhden kehitysmaille ja toisen teollisuus- ja siirtymätalousmaille. Niillä valjastettiin yksityissektori vapaaehtoisesti kehittämään ja rahoittamaan tuhansia ilmastohankkeita ympäri maailmaa. Hankkeille myönnettiin kansainvälisten sääntöjen mukaisesti Kioto-yksiköitä, joiden myyminen kansainvälisillä hiilimarkkinoilla loi innovatiivisen rahoituslähteen uusille ilmastohankkeille. Kioto-yksiköitä voi käyttää ilmastovelvoitteiden täyttämiseen ja vapaaehtoiseen kompensaatioon. Yksi kansainvälisten hiilimarkkinoiden pioneereista on Suomi, joka aloitti Kioton mekanismien pilotoinnin jo vuonna 1999.
Monikäyttöinen työkalu
Kansainvälisten hiilimarkkinoiden perusta luotiin vuonna 1997, kun Kioton ilmastopöytäkirja hyväksyttiin. Pöytäkirja mahdollisti valtioiden välisen päästökaupan ja perusti kaksi kansainvälistä päästövähennysmekanismia, joita kehitettiin, rahoitettiin ja toteutettiin yksityissektorivetoisesti. Puhtaan kehityksen mekanismi (CDM) asettaa kehitysmaissa toteutetuille päästövähennyshankkeille kriteerit, joiden täyttyessä Kioton pöytäkirjan alainen CDM-hallintoneuvosto myöntää sertifioituja päästövähennyksiä (Certified Emission Reduction, CER) hankkeiden tuottamia päästövähennyksiä vastaan. Yhteistoteutusmekanismi (JI) puolestaan loi säännöt teollisuus- ja siirtymätalousmaiden ilmastohankkeille myönnettäville päästövähennysyksiköille (Emission Reduction Unit, ERU). Yksi CER- ja ERU-yksikkö, kuten muutkin Kioton pöytäkirjan yksiköt, vastaavat yhden hiilidioksiditonnin suuruista päästövähennystä.
Kioton pöytäkirjan osapuolina olevat teollisuus- ja siirtymätalousmaat, joille Kioton pöytäkirja asettaa päästövähennysvelvoitteet, voivat täyttää velvoitteen osittain CER- ja ERU-yksiköillä. Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöissä kuitenkin todetaan, että maiden on täytettävä Kioto-velvoitteensa ”merkittävissä määrin” kotimaisin toimin. Kansainvälisiä joustokeinoja eli valtioiden välistä päästökauppaa, CDM:ää ja JI:tä saa käyttää vain täydentävästi. Toisin sanoen ulkomaita peräisin olevilla Kioto-yksiköillä ei voi kokonaan korvata kotimaisia päästövähennyksiä.
Kansainvälisen markkinaehtoisen yhteistyön tarkoituksena on lisätä ilmastopolitiikan joustavuutta ja kustannustehokkuutta sekä yksityissektorin osallistumista, ja sitä kautta saada maat lupautumaan kunniahimoisempiin tavoitteisiin kuin mihin ne tohtisivat pelkästään kotimaisin keinoin. Samalla luodaan kannustimia päästövähennyksiin myös maissa, joilla ei vielä ole ilmastopolitiikkaa.
Kansainvälisillä joustokeinoilla voi hallita ilmastopolitiikkaan kuuluvaa epävarmuutta: jos kotimaiset toimet eivät purekaan toivotulla tavalla, voi maa silti päästä tavoitteeseensa kansainvälisen yhteistyön avulla. Näin teki Japani, kun se Fukushiman onnettomuuden jälkeen korvasi ydinvoimaa hiilivoimalla, mikä puski päästöt yli tavoitetason. Ilman kansainvälisiä joustokeinoja Japani olisi saattanut irtaantua Kioton pöytäkirjasta, kuten Kanada teki, kun ilmeni, ettei maan omat ilmastotoimet riitä Kioto-velvoitteen saavuttamiseen. Japani panosti sen sijaan kansainvälisten ilmastotoimien tukemiseen Kioton joustomekanismien kautta ja täytti niiden avulla Kioto-velvoitteensa. Kokemusten pohjalta Japani kehitti oman kahdenvälisen hyvitysmekanismin (Joint Crediting Mechanism, JCM).
USA:ta ja Kanadaa lukuunottamatta kaikki 36 teollisuus- ja siirtymätalousmaata täyttivät ensimmäisen kauden (2008-2012) Kioto-velvoitteensa. Yhdeksän maan kansalliset päästöt ylittivät velvoitetason, keskimäärin noin yhdellä prosentilla vuosipäästöistä, ja ne täyttivät velvoitteensa kattamalla erotuksen kansainvälisillä Kioto-yksiköillä. Monet maat täyttivät ja jopa ylittivät velvoitteensa kotimaisin toimin. Velvoitteensa ylittäneistä maista ainakin Ruotsi, Tanska, Saksa, Iso-Britannia ja Hollanti mitätöivät yli jääneet Kioto-yksikkönsä, vaikka ne olisikin saanut säästää toiselle velvoitekaudelle (2013-2020). Samalla kunnianhimon taso kasvoi mitätöityjen yksiköiden verran verrattuna tilanteeseen, jossa nämä Kioto-yksiköt olisi käytetty toisen kauden velvoitteiden täyttämiseen.
Kioto-yksiköitä voi käyttää muidenkin kuin Kioto-velvoitteiden täyttämiseen. Kioto-velvoitteiden lisäksi Kioto-yksiköitä voi käyttää tietyin rajoituksin joissakin päästökauppa- ja hiiliverojärjestelmissä, esimerkiksi EU:ssa, Kiinassa ja Etelä-Afrikassa, sekä kansainvälisen ilmailualan hiilineutraaliin kasvuun tähtäävässä CORSIA-järjestelmässä. Velvoitekäyttö auttaa saavuttamaan asetetun tavoitetason joustavasti ja kustannustehokkaasti, eikä siis lisää tavoitteiden kunnianhimoa. Velvoitekäytössä Kioto-yksiköt luovutetaan viranomaisille ja lasketaan velvoitteen täyttämiseen.
Kioto-yksiköitä voi käyttää myös vapaaehtoiseen kompensaatioon ja ilmastotoimien tulosperustaiseen tukemiseen. Toisin kuin velvoitekäyttö, Kioto-yksiköiden vapaaehtoinen mitätöinti kasvattaa kunnianhimon tasoa yli virallisten tavoitteiden, kunhan yksikön taustalla olevaa päästövähennystä ei lasketa isäntämaan velvoitteen täyttämiseen (ns. kaksoislaskenta). Jos mitätöidyn Kioto-yksikön taustalla oleva päästövähennys lasketaan isäntämaan hyväksi, vapaaehtoinen mitätöinti ei lisää kunnianhimon tasoa mutta ei myöskään vähennä sitä, vaan auttaa isäntämaata täyttämään velvoitteensa. Tällöin Kioto-yksikön mitätöijän omat päästöt eivät kuitenkaan varsinaisesti kompensoidu, koska isäntämaa kollektivisoi ilmastovaikutuksen kansalliseen käyttöön. Kioto-yksiköiden mitätöintiä voi käyttää myös tuloksiin sidotun ilmastorahoituksen maksuperusteena. Näin tekee esimerkiksi Maailmanpankin Carbon Initiative for Development -aloite.
JI – Kannustimia ja päästölaskentaa lisäpäästövähennyksille teollisuusmaissa
Teollisuus- ja siirtymätalousmaat, joilla on Kioto-velvoitteet, voivat isännöidä JI-hankkeita. Isäntämaat vastasivat pitkälti itse ERU-yksiköiden laadunvalvonnasta ja myöntämisestä. Tarjolla oli myös kansainvälinen laadunvalvontaraide (ns. Track 2) isäntämaille, joilla ei ollut valmiuksia tai kiinnostusta kansalliseen prosessiin. Rekisteröityjä JI-hankkeita on noin 600, 19 teollisuus- ja siirtymätalousmaassa.
Suomi isännöi kolmea JI-hanketta, jotka vähensivät typpihappotehtaiden ilokaasupäästöjä lähes 3 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaavalla määrällä. Näistä vajaat 2 miljoonaa tonnia laskettiin Suomen hyväksi ja lopuista Suomi myönsi hankkeen omistajille Kioto-yksiköitä. Näin JI auttoi sekä Suomea pääsemään tavoitteeseensa että hankeomistajia rahoittamaan päästövähennysinvestointinsa.
JI-maissa kaksoislaskenta vältettiin Kioton pöytäkirjan laskentasäännöillä, joilla varmistettiin, että päästövähennys laskettiin vain kertaalleen joko isäntämaalle tai Kioto-yksikkönä hankeomistajalle. JI-toiminta päättyi vuonna 2013, kun Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi (2013-2020) ei tullutkaan voimaan. Toisin kuin CDM, JI:n toiminta edellyttää voimassa olevia Kioto-velvoitteita, koska ERU-yksiköiden myöntäminen edellyttää Kioto-velvoitteen mukaisen päästökiintiön eli ns. sallitun päästömäärän pienentämistä vastaavalla määrällä kaksoislaskennan estämiseksi. Kun sallittu päästömäärä puuttuu, ei ERU-yksiköitäkään voi myöntää.
CDM – Kansainvälistä laadunvalvontaa kehitysmaiden ilmastohankkeille
Kehitysmaat, joilla ei ole Kioton pöytäkirjan puitteissa päästövähennysvelvoitteita, voivat isännöidä CDM-hankkeita. CDM-yksiköiden laadunvalvonnasta ja myöntämisestä vastaa YK:n alainen CDM-hallintoneuvosto. Tähän mennessä kehitysmaissa on rekisteröity lähes 8000 CDM-hanketta, joiden päästövähennyspotentiaali on 7 gigatonnia (Gt) vuosina 2000-2020. Tämä vastaa yli satakertaisesti Suomen vuosittaisia ilmastopäästöjä. Kansainvälisen CDM-rekisterin mukaan helmikuuhun 2020 mennessä CER-yksiköitä on kuitenkin myönnetty vain reilulle 3200 hankkeelle, 2 Gt:n edestä, joista 90 Mt (~1,5 kertaa Suomen vuosittaiset päästöt) on mitätöity eli käytetty vapaaehtoiseen kompensaatioon.
CDM-maissa kaksoislaskennan riskiä ei ole tähän asti ollut, koska isäntämailla ei ollut sitovia kansainvälisiä velvoitteita. Tilanne kuitenkin muuttuu pian: Pariisin sopimuksen puitteissa myös kehitysmailla on kansainväliset ilmastotavoitteet, joten kaksoislaskennan riski laajenee kaikkiin Pariisin sopimuksen maihin.
UNEP DTU:n tietokannan mukaan CDM mobilisoi ilmastohankkeisiin yli US$400 miljardia pääomaa, pääasiassa kehitysmaiden omalta yksityissektorilta. YK:n mukaan CDM on vivuttanut noin kymmenen yksityissektorin investointidollaria kutakin julkista dollaria kohden.
CDM:n puitteissa on myös kehitetty yli 250 päästölaskentamenetelmää eri tyyppisille ja kokoisille ilmastotoimille. Kaikenlaiset hanketyypit on lähtökohtaisesti sallittu, ydinvoimaa lukuunottamatta, sillä edellytyksellä, että niille on YK:n alaisen paneelin hyväksymät päästölaskentamenetelmät. Näitä menetelmiä voi hyödyntää laajasti myös CDM:n ulkopuolella, esimerkiksi JI-hankkeissa, vapaaehtoisissa standardeissa ja yleisemmin hankkeiden ilmastovaikutusten mittaamisessa.
Suomi CDM/JI-pioneerina
Suomi tuki ensimmäisten joukossa, jo vuodesta 1999 lähtien, varhaisia CDM- ja JI-hankkeita ja kansainvälisten sääntöjen kehitystä. Suomen CDM/JI-koeohjelma keräsi kokemuksia ja kehitti osaamista aikana, jolloin Kioton pöytäkirjan voimaantulosta ei ollut varmuutta ja CDM:n ja JI:n sääntöjä alettiin vasta testata käytännössä. CDM:n ja JI:n periaatetason säännöistä sovittiin vuonna 2001 osana Kioton pöytäkirjan toimeenpanosääntöjä, ja ne vahvistettiin vuonna 2005 Kioton pöytäkirjan tultua voimaan. Suomen koeohjelman hankkeet toimivat CDM:n ja JI:n koekaniineina.
CDM- ja JI-säännöt kehittyivät asteittain, hitaasti ja kivuliaastikin. Kritiikkiä ja saavutuksia tarkastellessa kannattaa muistaa, että CDM ja JI luotiin tyhjästä ja säännöt kehittyivät hanke hankkeelta yrityksen ja erehdyksen kautta. Prosessi on ollut sisukkaiden pioneerien sekä kansainvälisen joukkovoiman ja läpinäkyvyyden voimannäyte.
CDM:n läpinäkyvyys on huomionarvoista: kaikki standardit ja hankkeisiin liittyvät asiakirjat ovat julkisesti saatavilla ja prosessit sisältävät globaalin sidosryhmäkonsultaation. Läpinäkyvyys mahdollisti mittavan kritiikin, joka CDM:ään on vuosien varrella kohdistunut. JI:n osalta laadunvalvonta ja läpinäkyvyys vaihtelivat isäntämaittain, ja niinpä JI-kritiikkikin oli isäntämaakohtaista.
Osa CDM- ja JI-hanketoiminnasta päättyy jo ennen hyvityskauden loppua, osa vasta kauan sen jälkeen. JI-hankkeet tuottivat ERU-yksiköitä vuosina 2008-2012. Tyypillinen CDM-hanke voi tuottaa CER-yksiköitä 10 vuoden ajan. CER-yksiköiden myöntämisprosessi maksaa, ja vie useita kuukausia, jopa yli vuoden. Vähäisen kysynnän ja alhaisen markkinahinnan takia prosessi onkin jäänyt monilta hankkeilta kesken. Hankkeet, joiden toiminta ei pitkänkään päälle kannata ilman CER-yksiköistä saatavaa tulovirtaa, lakkaavat toimimasta, jos CER-yksiköille ei löydy ostajia tai niistä ei saa riittävää hintaa. Tällaisia ovat esimerkiksi monet kaatopaikkakaasun talteenottohankkeet ja voimakkaita teollisia kasvihuonekaasuja tuhoavat hankkeet, sekä osa ekoliesiohjelmista. Uusiutuvan energian hankkeilla on paremmat mahdollisuudet jatkua myös ilman CER-yksiköiden myynnistä saatavaa tulovirtaa, jos ne saavat riittävän hinnan sähkön myynnistä. Niille hyvityksistä saatava tulovirta on usein tärkeä alkuinvestoinnin hankkimisessa.
Suomen koeohjelman tukemat kahdenväliset hankkeet tuottavat yhä vesivoimaa Hondurasissa sekä tuulivoimaa ja bioenergiaan perustuvaa kaukolämpöä Virossa. Vuoteen 2013 asti niiden tuottamat päästövähennykset myytiin Suomelle Kioto-yksiköinä, mutta sen jälkeen toteutuneet päästövähennykset lasketaan isäntämaille. Näin kansainvälinen yhteistyö voi hyödyttää kaikkia: alkuvuosina ilmastohyödyt lasketaan ostajamaalle ja pidemmällä aikavälillä isäntämaalle. Lisäksi hankkeet tuottavat isäntämaalle kestävän kehityksen oheishyötyjä, esimerkiksi päästötöntä energiaa. JI-hankkeiden aluperin käynnistämät päästövähennykset suomalaisissa typpihappotehtaissa ovat jatkuneet JI:n päätyttyäkin, koska typpihappotehtaat sisällytettiin EU:n päästökauppajärjestelmään vuodesta 2013 lähtien. Näin vapaaehtoiset päästövähennyshankkeet voivat tasoittaa tietä uusille politiikkatoimille. Suomelle vuoteen 2018 asti Kioto-yksiköitä tuottaneen jordanialaisen kaatopaikkakaasuhankkeen toiminnan jatkuminen on sen sijaan epävarmaa.
Kioton opit Pariisin käyttöön
Kioton pöytäkirjan kokemukset hiilimarkkinamekanismeista osoittivat, että luottamus Kioto-yksiköiden laatuun on toimivan hiilimarkkinamekanismin perusedellytys. Kaksoislaskennan estäminen on välttämätön muttei riittävä kriteeri Kioto-yksiköiden laadulle. Lisäksi on osoitettava yksiköiden lisäisyys ja määriteltävä uskottava perusura eli päästökehitys ilman kyseistä päästövähennystoimintaa. Perusuran tulisi olla konservatiivinen ja heijastaa nykyisiä ja suunniteltuja tavoitteita ja politiikkatoimia sekä teknologian kehitystä.
CDM-mekanismin kokemukset opettivat, että päästövähennysten laadunvalvonta – erityisesti lisäisyyden ja perusuran osalta – on haastava ja aikaavievä prosessi, joka edellyttää erityisosaamista sekä luotettavaa ja yksityiskohtaista isäntämaa- ja hankekohtaista tietoa politiikkatoimista, eri päästövähennystoimien kustannuksista sekä hankkeiden päästöistä. CDM:n edellyttämät valmiudet ja tietotaito sekä hankkeet kehittyivät eri tahtiin eri maissa. Pilottihankkeet ovat olleet tehokas tapa kehittää osaamista ja tietotaitoa. Vaikka kaikki ei tietenkään ole mennyt niin kuin Strömössä, CDM-hankkeet tutustuttivat ilmastotoimiin ja niiden oheishyötyihin yrityksiä, yhteisöjä ja viranomaisia ympäri maailmaa ja toimivat tärkeinä tienraivaajina kehitysmaiden ilmastopolitiikoille ja -tavoitteille.
JI-mekanismin kokemukset osoittivat, että isäntämaa voi vastata laadunvalvonnasta uskottavasti, jos – ja vain jos – sillä on aidosti kunnianhimoinen päästövähennysvelvoite, selkeät suunnitelmat velvoitteen täyttämiseksi sekä tekniset valmiudet luotettavaan päästölaskentaan. Selkeät ilmastosuunnitelmat helpottavat lisäisten ilmastotoimien tunnistamista ja lisäisyyden osoittamista. Tilanteissa, joissa isäntämaalla ei ole päästövähennysvelvoitetta tai velvoite on ylisuuri eikä edellytä ilmastotoimia, päästöyksiköiden laadun – erityisesti lisäisyyden ja perusuran – valvontaan tarvitaan riippumaton ulkopuolinen taho. Joidenkin isäntämaiden ERU-yksiköiden laatu oli merkittäviltä osin kyseenalainen, vaikka Kioton pöytäkirjan laskentasäännöt estivätkin kaksoislaskennan. Osassa JI-maita, kuten Suomessa ja Virossa, laatu oli kuitenkin erinomainen.
Myös vuonna 2015 hyväksytty Pariisin ilmastosopimus mahdollistaa kansainvälisten hiilimarkkinoiden hyödyntämisen. Sopimuksen kansainvälisiä yhteistyömenettelyjä koskeva 6 artikla sisältää mm. yleiset kriteerit kansainvälisesti siirrettyjen päästöyksiköiden käyttämiseksi Pariisin sopimukselle annettujen kansallisten ilmastolupausten täyttämiseen. Päästöyksiköiden kansainväliseen siirtoon osallistuvien osapuolten tulee taata siirrettävien päästöyksiköiden laatu, soveltaa vankkaa päästölaskentaa ja edistää kestävää kehitystä. Pariisin sopimusta palvelee uusi kansainvälinen mekanismi, jonka puitteissa voi todentaa ja sertifioida päästövähennyksiä. Uusi mekanismi korvaa CDM:n ja JI:n. Pariisin sopimuksen hiilimarkkinasäännöistä ei päästy sopuun COP24-ilmastokokouksessa, jossa sopimuksen toimeenpanosäännöt hyväksyttiin muilta osin, eikä vielä seuraavanakaan vuonna. Neuvottelut jatkuvat vuonna 2020.
Ilmastosisu. 