Kasvihuonekaasupäästöjen hinnoittelu eli ns. hiilen hinnoittelu on keskeinen työkalu ilmastovaikutusten sisällyttämiseksi taloudelliseen päätöksentekoon. Hiilen hinta ohjaa yhteiskunnan toimintaa johdonmukaisesti vähäpäästöisempään suuntaan tuomalla ilmastovaikutusten kustannukset osaksi julkisten toimijoiden, yritysten ja kansalaisten päätöksentekoa. Ohjausvaikutus riippuu hiilen hintatasosta sekä vähäpäästöisten ratkaisujen saatavuudesta ja kustannuksista.
Hiilelle voi asettaa hinnan hiiliverolla tai päästökaupalla. Hyvitysmekanismeilla voi luoda hinnan päästövähennyksille ja hiilensidonnalle ja siten laajentaa hiilen hinnan kattavuutta päästökaupan ja päästöveron ulkopuolelle. Hyvitysjärjestelmän tuottamia yksiköitä voi käyttää esimerkiksi päästöjen vapaaehtoiseen kompensointiin tai kustannustehokkuutta lisäävänä joustokeinona päästövähennystavoitteen, hiiliveron tai päästökauppajärjestelmän toimeenpanossa.
Miksi hiilen hinnoittelu on tärkeää?
Pariisin ilmastosopimuksen kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää rahoitusvirtojen ohjaamista vähäpäästöiseen ja ilmastokestävään toimintaan kaikkialla maailmassa. Hinnan asettaminen kasvihuonekaasupäästöille eli ns. hiilen hinnoittelu on keskeinen keino yhteiskuntien ja yritysten ohjaamiseksi vähäpäästöiselle polulle, etenkin yhdistettynä haitallisten fossiilitukien poistamiseen. Yksistään se ei riitä, mutta ilman sitä ylitämme taatusti 1,5 asteen rajan.
Parhaimmillaan hiilen hinnoittelu kannustaa kustannustehokkaisiin ilmastotoimiin, jolloin samalla rahalla saadaan enemmän päästövähennyksiä ja hiilensidontaa. Fossiilisten polttoaineiden tuet luovat puolestaan negatiivisen hiilen hinnan eli kannustavat päästöjä aiheuttavaan toimintaan. Hiilen hinnoittelulla voidaan edistää ilmastotavoitteen lisäksi muitakin kestävän kehityksen tavoitteita ja politiikkajohdonmukaisuutta. Kustannustehokkuus ja joustavuus sekä yksityissektorin valjastaminen ilmastotoimiin mahdollistavat kunniahimoisemman ilmastopolitiikan. Hyvitysmekanismien avulla voidaan tunnistaa ja paikata ilmastopolitiikan aukkokohtia luomalla kannustimia lisäisille ilmastotoimille.
Noin viidennes maailman päästöistä oli Maailmanpankin mukaan hiilen hinnoittelun piirissä vuonna 2019. Päästökauppajärjestelmiä on mm. EU:ssa, Kanadassa, Kaliforniassa, Kiinassa ja Uudessa-Seelannissa. Kioton pöytäkirja tarjoaa kansainvälisen päästökauppajärjestelmän teollisuus- ja siirtymätalousmaille ja ulotti hiilen hinnan myös kehitysmaihin CDM-mekanismin avulla. Päästöveroja on mm. monissa EU-maissa, Chilessä, Kolumbiassa, Etelä-Afrikassa ja Meksikossa. Meksiko käynnistelee myös päästökauppajärjestelmän pilottivaihetta. Hyvitysjärjestelmien ja -standardien joukko on kirjava. Kattavuus vaihtelee aluetasolta globaaliin, hallinto YK-tasolta kansalliselle, vapaaehtoiselle ja provinssitasolle, käyttötarkoitus kansainvälisten velvoitteiden täyttämisestä päästökaupan ja hiiliveron joustavaan toimeenpanoon, tulosperustaiseen tukeen ja vapaaehtoiseen kompensointiin.
Pariisin sopimuksen tavoitteiden mukainen hiilen hinnoittelu vaatisi kattavuuden kaksinkertaistamista ja hintatason moninkertaistamista nykyisestä. Hiilen hinnoittelun korkean tason komission mukaan tavoitehintataso on 40-80 US$/t vuoteen 2020 mennessä ja 50-100 US$/t vuoteen 2050 mennessä. Maailmanpankin mukaan yli puolet hinnoitelluistakin päästöistä on sellaisten järjestelmien piirissä, joissa yhden hiilidioksiditonnin hinta on alle US$10. EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeusyksikön hinta kävi loppuvuonna 2019 yli 30 eurossa, mutta laski koronaviruskriisin seurauksena alle 20 euroon keväällä 2020.
Maailmanpankin mukaan lähes 100 maata, jotka vastaavat 55 prosentista maailman päästöistä, aikoo hyödyntää hiilen hinnoittelua Pariisin sopimukselle antamiensa kansallisten ilmastolupausten toteuttamisessa. Heikot tekniset valmiudet ovat kuitenkin monissa maissa merkittävä este ilmastolupausten toimeenpanolle. Hiilen hinnoittelun edistäminen on tärkeää ennen kaikkea sellaisissa maissa, joilla on suuret kasvihuonekaasupäästöt ja/tai nopea talouskasvu. Moni tällainen maa on Suomelle merkittävä nykyinen tai potentiaalinen kauppakumppani.
Hiilen hinnoittelu edellyttää päästömittausta
Päästöjen luotettava ja säännöllinen mittaus, seuranta ja raportointi, riippumaton todentaminen sekä vankka päästölaskenta ovat keskeisiä edellytyksiä kaikkien hiilen hinnoittelujärjestelmien tehokkaalle toiminnalle. Päästölaskenta kattaa päästöjen, päästövähennysten ja hiilensidonnan mittaamisen lisäksi myös niiden huomioimisen (sitovan tai vapaaehtoisen) ilmastotavoitteiden täyttämisessä.
Päästöyksiköihin perustuvissa järjestelmissä keskeistä on yksiköiden laadun valvonta ja kaksoislaskennan estävä laskenta sekä kestävän kehityksen edistäminen. Päästökauppajärjestelmien päästöoikeusyksiköt muodostetaan päästökiintiöstä, joten yksiköt heijastavat päästökiintiön kunnianhimoa – tai sen puutetta. Laadukkaat hyvitysyksiköt edustavat konservatiivisesti mitattuja, lisäisiä ja pysyviä päästövähennyksiä tai hiilensidontaa. Hyvitysmekanismien puitteissa kehitetyt päästölaskentamenetelmät ovat laajasti sovellettavissa hanke- ja ohjelmatason ilmastovaikutusten arviointiin ja hiilijalanjälkilaskentaan. Niiden soveltuvuus ei siis rajoitu hiilimarkkinatoimintaan.
Päästöille hinta verolla ja päästökaupalla
Ilmastopäästöille voidaan luoda hinta hiiliveron tai päästökaupan kautta.
Hiiliveron tapauksessa viranomainen asettaa veron, joka peritään päästöistä tai päästöjä aiheuttavista polttoaineista tai toiminnasta. Viranomainen siis velvoittaa maksamaan päästöistä veron, mutta ei velvoita rajoittamaan päästöjä.
Päästökaupassa viranomainen sen sijaan rajoittaa päästöjen kokonaismäärää asettamalla yhteisen päästökiintiön eli hiilibudjetin päästökaupan piirissä olevien toimijoiden päästöille. Päästökauppa eroaa perinteisistä päästörajoituksista siten, ettei viranomainen aseta toimijakohtaisia päästörajoituksia vaan kaikkia toimijoita koskevan yhteisen päästökiintiön, ja toimijat voivat käydä kauppaa päästökiintiöön perustuvilla päästöoikeuksilla. Viranomainen laskee liikkeelle päästökiintiötä vastaavan määrän päästöoikeuksia joko huutokauppaamalla tai jakamalla niitä ilmaiseksi. Yksi päästöoikeus oikeuttaa yhtä hiilidioksiditonnia vastaavaan päästöön. Päästökaupan piirissä olevien toimijoiden pitää luovuttaa viranomaiselle säännöllisin väliajoin päästöjään vastaava määrä päästöoikeuksia. Päästöoikeuksien rajoitettu määrä toimii ylärajana toimijoiden yhteenlasketuille päästöille.
Päästökaupassa päästöoikeuden hinta määräytyy markkinoilla ja heijastaa hiilibudjetissa pysymisen (raja)kustannusta. Toimija vähentää päästöjään, kunnes on edullisempaa hankkia päästöoikeus. Päästöoikeuden alhainen hinta kertoo siitä, että hiilibudjetissa pysyminen ei vaadi kalliita päästövähennystoimia, esimerkiksi siksi, että hiilibudjetti on niin löysä, ettei se edellytä kummoisia toimenpiteitä, ja/tai siksi, että edullisia päästövähennysvaihtoehtoja on saatavilla. Viranomainen voi lisätä päästökauppajärjestelmän kunnianhimoa alentamalla hiilibudjettia ajan mittaan. Tämä vähentää päästöoikeuksien kysyntää ja luo nousupaineita hinnalle. Korkeampi päästöoikeuden hinta ohjaa toteuttamaan päästövähennyksiä ja kehittämään lisää päästövähennyskeinoja.
Päästövähennyksille hinta hyvitysmekanismilla
Hyvitysmekanismien puitteissa vapaaehtoisille päästövähennyksille tai hiilensidonnalle myönnetään hyvitysyksiköitä, joita voi myydä kansainvälisillä hiilimarkkinoilla. Näin hyvitysmekanismit laajentavat hiilen hinnan myös vapaaehtoisiin lisätoimiin. Hyvitysmekanismin kirjo on laaja, mikä heijastaa niiden monia käyttötarkoituksia. Hyvitysmekanismit voivat olla kansallisia, alueellisia tai kansainvälisiä, viranomaissääntelyyn tai vapaaehtoisiin standardeihin perustuvia, ja ilmastotoimien osalta kattavia tai hyvinkin rajattuja.
Yleisesti hyväksyttävinä pidettyjä hyvitysmekanismeja yhdistää se, että ne laskevat liikkeelle hyvitysyksiköitä, jotka täyttävät hyvitysmekanismin asettamat kriteerit. Yksi hyvitysyksikkö vastaa yhden hiilidioksiditonnin suuruista päästövähennystä tai hiilensidontaa. Hyvitysjärjestelmien kriteereihin kuuluvat tyypillisesti lisäisyyden arviointi, konservatiivisen perusuran määrittely, päästövähennysten laskeminen vankoilla laskentamenetelmillä ja laskelmien todentaminen riippumattoman osapuolen toimesta. Lisäksi laadunvalvonnassa tulisi huomioida hiilivuoto, eli päästöjen siirtyminen muualle hankkeen seurauksena, ja hiilensidontatoimien osalta myös ilmastovaikutuksen pysyvyys.
Tonnin suuruinen päästövähennys on pysyvä, kun taas tonnin suuruinen hiilensidonta ei välttämättä ole pysyvä. Tämän vuoksi päästövähennykseen perustuva hyvitysyksikkö ei ole ilmastovaikutukseltaan identtinen hiilensidontaan perustuvan hyvitysyksikön kanssa (esim. Nurmi & Ollikainen, 2019). Joillain hyvitysmekanismeilla on myös kaksoislaskennan välttämistä koskevia kriteerejä, joilla pyritään varmistamaan, ettei hyvitysyksikön taustalla olevaa ilmastovaikutusta lasketa useampaan kertaan eri tarkoituksiin ja/tai eri tahojen hyväksi. Mekanismeilla on tyypillisesti rekisterit, joihin kirjataan liikkeelle laskettujen yksiköiden sarjanumerot.
Hyvitysyksiköiden hinta määräytyy hiilimarkkinoilla kysynnän ja tarjonnan perusteella. Hyvitysmekanismit edustavat hyvitysyksiköiden tarjontapuolta, mutta eivät luo niille kysyntää. Kysyntä tulee hyvitysmekanismien ulkopuolelta, ja perustuu esimerkiksi päästövähennysvelvoitteisiin, päästökauppajärjestelmien päästökiintiöihin ja vapaaehtoisiin ilmastotavoitteisiin, jopa hiiliveroihin ja tulosperusteiseen ilmastorahoitukseen. Hinta voi vaihdella hyvitysyksiköstä toiseen, heijastaen päästövähennys- tai hiilensidontakustannusten lisäksi myös hyvitysyksikön ominaisuuksia (isäntämaa, sektori, oheishyödyt, kelpoisuus päästökauppa- tai hiiliverojärjestelmissä, vuosikerta) sekä hyvitysyksikön ostajan omia kriteerejä ja maksuhalukkuutta.
Hyvitysyksiköiden monet käyttötavat
Hyvitysyksiköitä voi käyttää moneen tarkoitukseen, ja hyvitystoiminnan ilmastovaikutus riippuu hyvitysyksikön käyttötavasta.
- Vapaaehtoinen kompensointi: Yritykset, järjestöt, kansalaiset ja valtiotkin voivat käyttää hyvitysyksiköitä päästöjen vapaaehtoiseen kompensointiin mitätöimällä yksiköitä. Aito kompensaatio edellyttää, ettei hyvitysyksiköiden edustamaa päästövähennystä tai hiilensidontaa lasketa muuhun tarkoitukseen, esimerkiksi isäntämaan kansallisen ilmastotavoitteen täyttämiseen. Tällöin vapaaehtoinen kompensointi lisää kunnianhimoa verrattuna maiden asettamaan tavoitetasoon.
- Ilmastovelvoitteiden täyttäminen: Viranomaiset voivat sallia hyvitysyksiköiden käytön kansainvälisten, kansalliset, alueellisten tai sektoritason ilmastovelvoitteiden täyttämisessä, esimerkiksi sallimalla hyvitysyksiköiden käytön päästöoikeusyksiköiden sijaan tai hiiliverovelvoitteen alentamiseksi. Tämä lisää päästökaupan ja hiiliveron toimeenpanon joustavuutta ja kustannustehokkuutta. Yleensä viranomainen asettaa hyvitysyksiköiden käytölle laadulliset ja määrälliset kriteerit. Valtio voi myös hankkia itselleen kansallisia tai kansainvälisiä hyvitysyksiköitä ilmastotavoitteensa täyttämiseksi ja/tai ylittämiseksi.
- Tuloksiin perustuva tuki ilmastotoimille: Hyvitysyksiköitä voidaan käyttää ilmastotoimien tukemiseen tulosperustaisesti. Tällöin ilmastotoimen tulokset mitataan hyvitysjärjestelmän mukaisesti ja tukea maksetaan hyvityksiä vastaan. Laskennasta ja kontekstista riippuen ilmastotoimen ilmastovaikutus saatetaan laskea isäntämaan ilmastovelvoitteen ja/tai rahoittajan ilmastorahoitusvelvoitteen täyttämiseen, tai se voi lisätä kunnianhimon tasoa verrattuna ilmastovelvoitteisiin.
Ilmastosisu. 